Lula quer rever as emendas parlamentares: o governo pode recuperar o controle do orçamento?

ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS DE 2026 O Executivo perdeu uma parcela relevante da liberdade que tinha para ordenar investimentos e negociar a execução do orçamento. Recuperar coordenação pode melhorar políticas nacionais, impedir obras fragmentadas e reduzir a dependência dos ministérios de indicações locais. Mas devolver dinheiro ao controle presidencial não o transforma automaticamente em gasto técnico. O problema não é escolher entre um Congresso político e um Executivo neutro. Os dois fazem escolhas políticas. A pergunta correta é qual arranjo combina representação territorial, planejamento, critérios verificáveis e responsabilização. Situação eleitoral: Luiz Inácio Lula da Silva, do PT e da Federação Brasil da Esperança, foi escolhido em convenção com Geraldo Alckmin, do PSB, como vice. Na data de corte, esta pesquisa não confirmou decisão final do TSE sobre o registro da chapa. Formulação encontrada: o programa partidário aprovado pelo PT em 2026 defende o fim das emendas impositivas, consideradas incompatíveis com o presidencialismo. José Sergio Gabrielli, coordenador do programa eleitoral, também apresentou a expansão das emendas como problema fiscal. A pesquisa não confirmou essa formulação em programa eleitoral final integral registrado nem uma fala de Lula comprometendo-se com modalidade, limite e transição específicos. Programa partidário, proposta do coordenador e compromisso do candidato não são equivalentes. Data de corte e última atualização: 9 de agosto de 2026, 22h, horário de Brasília.

Navegação da série: Eleições 2026 → Candidatos → Lula → Orçamento. Leia também Lula nas eleições de 2026: propostas, resultados e críticas.

Resumo

Resposta curta

O que está em discussão: reduzir ou retirar a obrigatoriedade das emendas e devolver aos ministérios maior capacidade de ordenar despesas.
O que Lula pode fazer sozinho: vetar inserções incompatíveis, apontar impedimentos técnicos, contingenciar proporcionalmente dentro das regras fiscais e melhorar sistemas de controle. Não pode revogar sozinho emendas impositivas constitucionais.
O que pode melhorar: coordenação do SUS, conclusão de obras, escala de compras e aderência ao planejamento nacional.
O que pode piorar: a verba pode voltar a ser distribuída em programação ministerial opaca, por negociação política do Planalto, sem autoria parlamentar visível.
Conclusão: há um problema real de fragmentação e rastreabilidade, mas a proposta ainda parece mais um objetivo de recomposição do Executivo que uma reforma completa de governança.

O que Lula propõe — e o que ainda não propõe

O enunciado mais forte localizado é acabar com as emendas impositivas. Isso atinge o mecanismo de execução obrigatória, não necessariamente o direito do Congresso de emendar a proposta orçamentária. Ainda faltam respostas decisivas:

a mudança alcançaria individuais e bancadas ou também comissões?
haveria redução nominal, limite como parcela da despesa discricionária ou apenas fim da obrigatoriedade?
as emendas Pix seriam extintas ou convertidas em transferências com projeto aprovado?
municípios pequenos teriam uma fórmula compensatória?
o dinheiro retornaria a programas do PPA ou a reservas administradas politicamente pelos ministérios?
como impedir que pedidos informais reapareçam sem identificador de autoria?

Sem essas definições, “rever” pode significar desde uma reforma constitucional ampla até negociar um teto menor na LDO. Os efeitos são muito diferentes.

Como o Congresso ganhou poder sobre o orçamento

O presidente continua enviando PPA, LDO e projeto de orçamento. O Congresso sempre pôde emendá-los. A mudança desde 2015 foi transformar parte crescente das indicações parlamentares em execução obrigatória e ampliar modalidades coletivas.

2015 — individuais impositivas: a Emenda Constitucional 86 garantiu execução de emendas individuais dentro de percentual da receita corrente líquida.
2019 — bancadas impositivas: a Emenda Constitucional 100 estendeu a obrigatoriedade às emendas de bancada estadual.
2019 — orçamento impositivo em sentido amplo: a Emenda Constitucional 102 reforçou o dever de executar programações, preservadas hipóteses técnicas e fiscais.
2020–2022 — RP 9: emendas de relator cresceram com indicações cuja autoria real não era adequadamente exposta. Esse é o núcleo do chamado orçamento secreto.
2022 em diante — reação do STF: o Supremo declarou inconstitucional o modelo opaco da RP 9 e passou a exigir rastreabilidade.
2023–2025 — migração de poder: individuais, bancadas e principalmente comissões absorveram espaço antes ocupado pela RP 9.
2024 — LC 210: a lei complementar disciplinou autores, objetos, crescimento, contingenciamento e critérios das modalidades atuais.

O resultado é uma espécie de presidencialismo com forte influência parlamentar na alocação. Isso não transforma o Brasil juridicamente em parlamentarismo: o presidente continua responsável por administrar, arrecadar, cumprir metas e entregar políticas, enquanto parte da margem de escolha foi repartida.

Quais emendas existem — e por que não são iguais

Referência

Modalidade, poder de decisão e principal risco

As regras podem ser complementadas pela LDO anual e por decisões do STF.

As chamadas emendas Pix não dispensam licitação, prestação de contas ou aplicação pública. Elas dispensam o convênio federal tradicional e transferem a execução ao estado ou município. As decisões recentes passaram a exigir plano, conta específica e trilha do dinheiro justamente porque transferência rápida não pode significar transferência anônima.

Quanto dinheiro está em jogo

Existem pelo menos quatro números possíveis: autorizado, empenhado, liquidado e pago. Somar restos a pagar muda novamente a leitura. Uma série de autorização não deve ser misturada com pagamentos do exercício. Para preservar comparabilidade, o gráfico abaixo reproduz a série oficial de dotações autorizadas de 2020 a 2025, corrigidas pelo IPCA para preços de julho de 2025. Os anos anteriores entram na cronologia institucional, mas não foram acrescentados ao gráfico porque a nota técnica consultada não apresenta a mesma série completa por modalidade para 2015–2019.

Emendas autorizadas no orçamento federal

Valores autorizados de emendas individuais, de bancada, de comissão e de relator. Modalidades mudaram no período; autorização não equivale a pagamento.Fonte: Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado, com dados do Siga Brasil · Consulta: 9 de agosto de 2026

A inflexão começou antes de 2020. Pesquisa acadêmica registra mais de R$ 167 bilhões pagos apenas em emendas obrigatórias entre 2015 e 2024. A série do Siga mostra que o salto recente não é somente inflação: houve aumento real e mudança de poder entre modalidades.

2023–2026: execução não é um número único

Em 2023–2025, o governo precisou executar dotações próprias de cada ano e restos a pagar anteriores. O Siga Brasil registrou R$ 45,4 bilhões pagos em 2025 quando incluídos restos a pagar; em preços comparáveis, 2024 chegou a R$ 42,6 bilhões. Isso difere dos cerca de R$ 31,5 bilhões descritos como pagamentos da folha de 2025 sem a mesma composição de restos. Para 2026, a LOA reservou cerca de R$ 61 bilhões sob a definição ampla usada pelo Congresso, dos quais R$ 37,8 bilhões eram emendas impositivas. Outra nota técnica, usando identificadores RP 6, RP 7 e RP 8 e excluindo outras inserções, chegou a R$ 49,9 bilhões. A divergência não é erro aritmético: os perímetros incluem categorias diferentes. Até 4 de julho de 2026, reportagens baseadas no Siga apontavam R$ 33,89 bilhões pagos, incluindo restos. O calendário foi acelerado tanto por regra da LDO quanto por interesse do governo em votações. Essas causas podem coexistir. Empenho reserva dotação; liquidação reconhece que o objeto foi entregue; pagamento transfere o dinheiro. Uma obra pode estar empenhada e não começar. Uma despesa liquidada pode aguardar caixa. Restos a pagar podem ser desembolsados anos depois e não devem ser atribuídos integralmente ao orçamento corrente.

O problema é a emenda ou seu desenho?

Emendas podem corrigir cegueiras do planejamento central. Deputados conhecem demandas locais que um ministério não percebe; pequenas cidades podem acessar ambulância, equipamento ou pavimentação fora da prioridade nacional. Bancadas podem reunir apoio para uma obra regional. O desenho falha quando:

o autor político real não aparece;
o objeto é genérico e o beneficiário surge depois;
várias emendas financiam pedaços incompatíveis da mesma política;
o município recebe equipamento sem dinheiro para operar;
obra nova é iniciada enquanto projetos antigos ficam inacabados;
o parlamentar escolhe destinatário, mas não responde pelo resultado;
ministérios viram processadores de milhares de indicações, não gestores de programa.

No SUS, o conflito é especialmente visível. Emendas ampliam custeio e investimento local, mas podem desorganizar critérios regionais, produzir oferta sem demanda estimada ou financiar serviço cujo custo permanente volta ao sistema. A LC 210 determina que ao menos metade das emendas de comissão para saúde observe orientações técnicas federais. O STF, em 2026, chamou atenção para a expansão dessas verbas e para a redução da capacidade de auditoria do Denasus. Planejamento ministerial também não é garantia. Programações discricionárias podem ser negociadas com líderes, inseridas sob rubricas amplas e liberadas segundo conveniência. Retirar o código de emenda sem publicar solicitante, critério e beneficiário pode piorar a transparência.

Representação parlamentar ou coordenação nacional?

O Congresso tem legitimidade para alterar o orçamento. Deputados representam população; senadores, estados. O Executivo, por sua vez, foi eleito com programa nacional e dispõe de burocracia, dados e responsabilidade pela integração entre políticas. O equilíbrio desejável não é monopólio de um lado:

parlamentares deveriam identificar problemas e prioridades territoriais;
ministérios deveriam verificar compatibilidade técnica, custo futuro e aderência à política;
entes beneficiários deveriam demonstrar necessidade e capacidade de executar;
órgãos de controle deveriam acompanhar a trilha até o fornecedor e o resultado;
sociedade local deveria conhecer, discutir e fiscalizar a escolha.

Emenda igual por parlamentar promove igualdade entre mandatos, não necessariamente equidade entre territórios. Fórmula por população também pode prejudicar municípios pequenos e remotos. Critérios precisam combinar vulnerabilidade, população, capacidade fiscal, lacuna de serviço e custo regional.

O que depende do presidente, do Congresso e do STF

Referência

Quem consegue mudar o quê

Acordos políticos podem coordenar medidas, mas não substituem o instrumento jurídico exigido.

O fim da impositividade individual e de bancada exige PEC, aprovada por três quintos, em dois turnos, em cada Casa. Alterar comissões, critérios e limites pode envolver lei complementar, LDO, resolução do Congresso e orçamento anual. Rastreabilidade pode ser aprofundada por norma, sistemas e decisão judicial. Essa arquitetura torna a promessa politicamente difícil: Lula precisaria convencer os mesmos parlamentares que perderiam poder e previsibilidade financeira.

Liberação para formar maioria: política legítima, suspeita e ilícito

Governos negociam agenda com o Congresso. Informar parlamentares sobre cronograma, priorizar projetos tecnicamente prontos e construir coalizão são atividades políticas legítimas. O problema surge quando a execução obrigatória é retardada ou acelerada de modo desigual sem fundamento, quando autoria ou beneficiário são ocultados, ou quando há vantagem pessoal. Em maio de 2026, o governo acelerou pagamentos antes de votações relevantes. A LDO também determinava execução de parcela expressiva no primeiro semestre. O calendário, sozinho, não prova compra de voto: é necessário demonstrar acordo específico, tratamento indevido ou vantagem ilícita. Ao mesmo tempo, negar a função política da liberação seria ingênuo; o próprio presidencialismo de coalizão usa recursos e agenda para formar maioria. O STF, na ADPF 854, vem exigindo autor identificável, plano de trabalho, contas específicas e rastreio. Também suspendeu repasses a entidades sem transparência e liberou casos depois de adequação. Suspensão cautelar não é prova de desvio; adequação posterior não apaga a falha inicial. Esta página não inclui um catálogo de operações policiais porque casos individuais não demonstram a qualidade de todas as modalidades. Qualquer acusação criminal exigiria processo, valor, participação individual, defesa e estágio atual — não apenas manchete ou proximidade com uma emenda.

Uma reforma melhor que simplesmente devolver o dinheiro ao Planalto

Decisão

Critérios para redistribuir poder com controle

teto das emendas como parcela da despesa discricionária realmente disponível;
identificação pública do solicitante original, inclusive em comissões e ministérios;
plano de trabalho anterior ao empenho e conta específica para transferências;
critérios nacionais por política, com espaço territorial justificado;
reserva por vulnerabilidade para municípios sem representação influente;
preferência por conclusão de obras e manutenção antes de novos projetos;
estimativa do custeio futuro no SUS e em equipamentos públicos;
participação local para projetos acima de limite relevante;
painel que una autorização, empenho, liquidação, pagamento, fornecedor e entrega;
avaliação de resultados e impedimento futuro para execução reiteradamente ruim;
publicação das verbas discricionárias indicadas politicamente pelo Executivo.

Esse último item é indispensável. Transparência não deve depender do rótulo “emenda”. Se um deputado pede e um ministro atende por programação própria, a influência continua existindo e precisa aparecer.

Conclusão crítica

Lula tem razão ao apontar que o crescimento das emendas reduziu a capacidade do Executivo de planejar. Cinquenta bilhões fragmentados em milhares de indicações competem com investimento, manutenção e políticas nacionais. O modelo também separa poder de responsabilidade: o parlamentar anuncia a entrega; o ministério responde pela execução; o prefeito administra; e o eleitor dificilmente identifica quem escolheu ou falhou. Mas o governo atual também executou volumes recordes e usou o calendário na relação com o Congresso. Parte era obrigatória e parte obedecia a prazos legais; parte cumpriu função política. Isso não invalida a reforma. Aumenta a obrigação de dizer como o novo modelo impediria o Executivo de repetir a mesma barganha em rubricas menos visíveis. O presidente não recuperará sozinho o controle perdido. A proteção constitucional das emendas exige maioria qualificada para mudar. Mesmo com essa maioria, centralizar não basta. A reforma será melhor se deslocar poder para critérios, planos e resultados, e não apenas do Congresso para o Palácio do Planalto. Na documentação disponível, existe diagnóstico e uma direção partidária — fim da impositividade. Ainda não existe um desenho eleitoral completo capaz de responder se o objetivo principal é coordenar políticas ou recuperar capacidade de negociação. Essa diferença só ficará clara com modalidades, limites, fórmulas, transição e transparência das verbas presidenciais.

Perguntas que Lula ainda precisa responder

Quais modalidades seriam reduzidas, extintas ou tornadas não impositivas?
Qual limite total pretende adotar e sobre qual base orçamentária?
A proposta já é compromisso pessoal de Lula ou ainda diretriz partidária?
Qual fórmula distribuiria recursos entre estados e municípios?
Como proteger cidades pequenas sem acesso a bancadas influentes?
Emendas Pix continuariam existindo? Com quais controles prévios?
Como tratar obras em andamento e restos a pagar na transição?
Que mudanças exigirão PEC, lei complementar, LDO ou acordo de execução?
Como publicar pedidos parlamentares atendidos dentro de dotações ministeriais?
Quem avaliará o resultado das despesas devolvidas ao Executivo?
Como impedir liberação seletiva em troca de apoio político?
Qual parcela recuperada iria para investimento, SUS e políticas nacionais?

Próximos passos

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Fontes e histórico de atualização

Constituição Federal — competências orçamentárias e emendas impositivas.
Lei Complementar nº 210/2024 — autoria, objeto, limites, contingenciamento e execução.
Nota Técnica Conjunta do PLOA 2026 — série real de valores autorizados e modalidades.
Câmara: Orçamento Aberto — explicação pública das modalidades e participação no orçamento.
Senado: como monitorar emendas — consulta de autoria, objeto, beneficiário e pagamento no Siga Brasil.
STF: transparência e rastreabilidade — acompanhamento da ADPF 854 em 2026.
Orçamento de 2026 sancionado — valores e veto presidencial.

9 de agosto de 2026 — versão 1.0: publicação inicial. A diretriz do PT foi separada do compromisso eleitoral ainda não confirmado; valores autorizados foram separados de execução e restos a pagar; modalidades atuais foram distinguidas da antiga RP 9.